Das Bündnis mit Israel, über das Brüssel nie abstimmt

Europa spricht die Sprache des Rechts seit 1980. Es spricht sie in Brüssel, in Communiqués, in Ratsschlussfolgerungen, verfasst mit der juristischen Sorgfalt jener, die nicht vorhaben, sie anzuwenden. Die Instrumente, die tatsächlich etwas bewegen, Waffen, Satelliten, Drohnen, Handelskredite, werden weiterhin Hauptstadt für Hauptstadt, Unternehmen für Unternehmen entschieden, ohne jemals durch eine gemeinsame Abstimmung zu gehen. Diese Teilung ist kein bürokratischer Zufall. Sie steht in den Verträgen geschrieben, seit bevor Washington der Verbündete wurde, den man heute kennt, und sie erklärt, besser als jede Rede über europäische Einheit, warum der Kontinent verurteilen kann, ohne je zu bremsen.

Bonn und Paris vor Washington

Die erste westliche Allianz mit dem Staat Israel trug keine amerikanische Flagge. Am 10. September 1952 unterzeichnete die Bundesrepublik Deutschland in Luxemburg mit Israel ein Wiedergutmachungsabkommen über 3 Milliarden Mark, zuzüglich weiterer 450 Millionen für die Conference on Jewish Material Claims. Sein Inkrafttreten am 27. März 1953 erfolgte nach der Ratifizierung durch den Bundestag, inmitten von Demonstrationen und eines Attentatsversuchs auf Adenauer. Das Geld, ausgezahlt in Gütern und Dienstleistungen statt in bar, finanzierte einen erheblichen Teil der israelischen Industrieinfrastruktur des folgenden Jahrzehnts.

Frankreich schlug einen anderen, doch ebenso frühen Weg ein. Unter der Vierten Republik und dann unter De Gaulle war Paris in den fünfziger Jahren der wichtigste Waffenlieferant Israels, die nukleare Zusammenarbeit in Dimona eingeschlossen. Diese Verbindung brach am 3. Juni 1967, als De Gaulle am Vorabend des Sechstagekriegs ein Waffenembargo gegen alle Parteien der Region verhängte, eine Massnahme, die in der Praxis vor allem Israel traf. Das Embargo verschärfte sich nach dem israelischen Angriff auf den Flughafen von Beirut im Dezember 1968 und gipfelte im Dezember 1969 in der heimlichen Flucht der Cherbourg-Boote, fünf für die israelische Marine gebauten Schnellboote, deren Übergabe Frankreich verweigerte. Die Vereinigten Staaten begannen in genau diesen Jahren erst, zu dem Hauptlieferanten zu werden, der sie nach 1973 sein würden.

Zwei europäische Hauptstädte also, keine bereits bestehende atlantische Allianz. Bonn kaufte sich die Wiederaufnahme in die Gemeinschaft der Nationen mit jährlichen Schecks, Paris verkaufte Mirage-Jäger und Reaktoren, bis eine geopolitische Wendung es ihm abrupt verbot. Keine der beiden Entscheidungen ging durch eine gemeinsame Institution, die es damals schlicht noch nicht gab. Die EWG war damals noch keine zehn Jahre alt und besass kein Aussenpolitik-Mandat. Was danach käme, eine kollektive Stimme mit eigenen Grundsätzen, sollte fast drei weitere Jahrzehnte brauchen und würde über keine vergleichbare Macht über Waffen oder Geld verfügen.

Am 10. September 1952 verpflichtete sich die Bundesrepublik Deutschland, Israel 3 Milliarden Mark zu zahlen, zuzüglich 450 Millionen an die Conference on Jewish Material Claims against Germany. (Reparations Agreement, bei den Vereinten Nationen registrierter Vertrag, UNTS Bd. 162)

Venedig 1980, die Sprache des Rechts

Am 13. Juni 1980 legten die Neun auf dem in Venedig tagenden Europäischen Rat erstmals gemeinsam das Vokabular fest, das Europa bis heute wiederholt. Die Erklärung bekräftigte, dass das palästinensische Volk sein Recht auf Selbstbestimmung uneingeschränkt ausüben müsse, dass die Palästinensische Befreiungsorganisation an den Verhandlungen beteiligt werden müsse, und dass die israelischen Siedlungen ein schwerwiegendes Hindernis für den Frieden darstellten und nach internationalem Recht illegal seien. Die Neun fügten hinzu, dass sie keine einseitige Initiative akzeptieren würden, die auf eine Änderung des Status von Jerusalem abziele.

Israels Reaktion erfolgte umgehend und ohne jede Nuance. Ministerpräsident Menachem Begin verglich die Erklärung mit der Kapitulation im Sudetenland in München 1938, warf den Europäern vor, jenen Garantien zu bieten, die, so seine Worte, den jüdischen Staat zerstören wollten, und blockierte über Wochen die Einreise einer europäischen Untersuchungsmission in das Gebiet. Innerhalb des eigenen Kabinetts führte Landwirtschaftsminister Ariel Sharon diesen Widerstand an.

Dieses Vokabular blieb nicht auf Venedig beschränkt. Der Europäische Rat griff im März 1999 in Berlin erneut darauf zurück und bekräftigte das palästinensische Recht auf einen eigenen Staat, und wiederum im Dezember 2012, als dieselben Worte, illegale Siedlungen, Hindernis für den Frieden, von der politischen Erklärung in den Text ministerieller Schlussfolgerungen mit Anwendungsanspruch übergingen. Sechsundvierzig Jahre nach Venedig bleibt diese Sprache, fast wörtlich, jene, welche die Communiqués des Rates der Europäischen Union noch heute verwenden. Was sich verändert hat, ist nicht das Vokabular, sondern der Abstand zwischen dem Sagen und dem Durchsetzen.

Die Trennlinie

Das Europa-Mittelmeer-Assoziierungsabkommen zwischen der Europäischen Union und Israel, in Kraft seit Juni 2000, legt in seinem Artikel 2 fest, dass die Achtung der Menschenrechte und der demokratischen Grundsätze einen wesentlichen Bestandteil des Abkommens darstellt. Sein Artikel 79 sieht vor, dass im Falle einer Verletzung dieser Klausel jede der Parteien geeignete Massnahmen ergreifen kann, wobei jenen der Vorzug zu geben ist, die das Funktionieren des Abkommens am wenigsten stören.

Am 10. Dezember 2012 gab der Rat für Auswärtige Angelegenheiten auf seiner 3209. Tagung dieser Klausel eine präzise territoriale Übersetzung. Seine Schlussfolgerungen forderten, dass alle Abkommen zwischen Israel und der Europäischen Union unzweideutig ihre Nichtanwendbarkeit auf die seit 1967 von Israel besetzten Gebiete angeben müssten, namentlich die Golanhöhen, das Westjordanland einschliesslich Ost-Jerusalem, und den Gazastreifen. Sieben Jahre später, am 12. November 2019, verlieh der Gerichtshof der Europäischen Union in der Rechtssache C-363/18 dieser Differenzierung Rechtsprechungskraft. Der Gerichtshof entschied, in den genauen Worten seiner amtlichen Mitteilung, dass jedes Lebensmittel, das aus einem von Israel besetzten Gebiet stammt, die Angabe seines Ursprungsgebiets tragen muss und, wenn es zudem aus einer israelischen Siedlung innerhalb dieses Gebiets stammt, ebenfalls die Angabe dieser Herkunft.

Diese Architektur weist eine Besonderheit auf, die einem nicht spezialisierten Leser selten erklärt wird. Den Handel territorial zu differenzieren und ihn vollständig zu verbieten sind zwei unterschiedliche Rechtsakte, mit unterschiedlichen Rechtsgrundlagen und, vor allem, unterschiedlichen Entscheidungsverfahren. Die Differenzierung besteht seit 2012, wird durch Etikettierung angewandt und erfordert keine weitere Abstimmung des Rates, während das Verbot 2026 immer noch unverwirklicht bleibt, weil es genau jene Art von Mehrheit erfordert, die diese Episode dokumentiert und die sich nur selten findet.

Der praktische Unterschied ist enorm und wird fast nie so erklärt. Ein europäischer Verbraucher, der auf einem Etikett die genaue Herkunft einer Dattel oder eines Weins liest, sieht weder eine Sanktion noch eine Zwangsmassnahme. Er sieht den einzigen Punkt dieser Architektur, der angewandt wird, ohne dass sich siebenundzwanzig Regierungen einigen müssten.

Wer entscheidet was

Hier liegt der Mechanismus, den keine einzelne Sanktion verschleiern kann. Die Aussetzung der Handelspräferenzen des Assoziierungsabkommens, die die Europäische Kommission am 17. September 2025 formell vorschlug, wird im Rat mit qualifizierter Mehrheit entschieden, das heisst mit der Unterstützung von mindestens fünfzehn Staaten, die fünfundsechzig Prozent der Bevölkerung der Union vertreten. Einzelsanktionen gegen Siedler oder Führungspersonen hingegen werden im Rahmen der Gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik entschieden, die Einstimmigkeit erfordert. Der Waffenexport wiederum hängt überhaupt nicht von Brüssel ab, obwohl der Gemeinsame Standpunkt 2008/944/GASP gemeinsame Kriterien festlegt, darunter die Achtung der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts im Bestimmungsland. Jede Lizenz zu erteilen oder zu verweigern bleibt in der Praxis ausschliessliche Zuständigkeit jedes einzelnen Mitgliedstaats.

Die Arithmetik der qualifizierten Mehrheit erklärt, was kein Communiqué offen zugibt. Deutschland stellt gemäss Eurostat rund neunzehn Prozent der Bevölkerung der Europäischen Union, Italien knapp dreizehn Prozent. Zusammen kämen sie, würden sie als Sperrblock handeln, auf zweiunddreissig Prozent, unterhalb der Schwelle von fünfunddreissig Prozent, die eine Sperrminorität erfordert.

Eine Sperrminorität im Rat muss aus mindestens vier Mitgliedstaaten bestehen, ansonsten gilt die qualifizierte Mehrheit als erreicht, selbst wenn die Bevölkerungsschwelle nicht erfüllt ist. (Artikel 16 Absatz 4 des Vertrags über die Europäische Union)

Deutschland und Italien allein, selbst wenn sie sich verbündeten, können mathematisch keine Handelsaussetzung blockieren, da ihnen sowohl die Bevölkerung als auch die Zahl der Partner fehlt. Was sie bislang blockiert hat, Episode für Episode, ist das Fehlen einer befürwortenden Mehrheit, nicht die Stärke einer feindlichen Minderheit. Der Unterschied ist mehr als semantisch, denn er verschiebt die politische Verantwortung von zwei oder drei widerständigen Hauptstädten auf die verstreute Gleichgültigkeit einer grösseren Zahl von Regierungen, die es vorzögen, sich überhaupt nicht äussern zu müssen.

Die Bewährungsprobe von 2024 bis 2026

Die jüngste Aktenlage erlaubt es, den Mechanismus mit präzisen Daten in Bewegung zu beobachten. Der Rat sanktionierte am 19. April 2024 vier Siedler und zwei Organisationen, Lehava und Hilltop Youth, im Rahmen der europäischen Sanktionsregelung für schwere Menschenrechtsverletzungen. Drei Monate später, am 15. Juli, fügte er fünf Personen und drei weitere Organisationen hinzu, dieses Mal auch wegen Blockade der humanitären Hilfe für Gaza.

Ein bescheidenerer Vorschlag, Israel aus dem EIC-Accelerator-Programm im Rahmen von Horizont Europa auszuschliessen, scheiterte am 30. Juli 2025 im Rat. Acht Staaten unterstützten ihn, darunter die Niederlande, Irland, Frankreich und Spanien. Ungarn, Bulgarien und Tschechien lehnten ihn offen ab, während Deutschland und Italien, aufgrund ihres demografischen Gewichts ausschlaggebend, erklärten, mehr Zeit zu benötigen, was das Scheitern in der Praxis besiegelte, ohne dass eines der beiden Länder dagegen hätte stimmen müssen.

Der deutsche Bundeskanzler Friedrich Merz setzte am 8. August 2025 die Exporte von militärischem Material aus, das in der israelischen Offensive auf Gaza-Stadt einsetzbar war. Einen Monat später, am 17. September, schlug die Kommission ihr bis dahin ambitioniertestes Paket vor, Aussetzung der Handelspräferenzen, Sanktionen gegen zwei israelische Minister und gegen gewalttätige Siedler, und ein Ende der nicht humanitären bilateralen Unterstützung. Diese deutschen Beschränkungen hielten nicht lange, die Regierung Merz kündigte am 17. November 2025 an, sie aufzuheben, mit Wirkung ab dem 24. November, unter Verweis auf den seit dem 10. Oktober in Gaza geltenden Waffenstillstand.

Spanien, Irland und Slowenien forderten am 21. April 2026 formell den Rat für Auswärtige Angelegenheiten auf, das Assoziierungsabkommen auszusetzen. Der deutsche Minister Johann Wadephul bezeichnete dies als unangebracht, sein italienischer Amtskollege Antonio Tajani erklärte die Akte für geschlossen, und Kallas selbst bestätigte anschliessend, dass weder für eine vollständige noch für eine teilweise Aussetzung ausreichende Unterstützung bestehe. Drei Wochen später, nach der Ablösung Viktor Orbáns durch Péter Magyar in Budapest und dem Ende des ungarischen Vetos, das die Akte blockiert hatte, erreichte der Rat am 11. Mai eine politische Einigung, um Siedler und Hamas-Führer zu sanktionieren, obwohl die Handelsaussetzung weiterhin nicht die erforderliche Mehrheit fand. Eine neue Sanktionsrunde am 28. Mai fügte Nachala und ihre Vorsitzende Daniella Weiss, Regavim, Hashomer Yosh und die Genossenschaft Amana hinzu, womit sich die Gesamtzahl unter dieser Regelung auf hundertsechsunddreissig Personen und einundvierzig Organisationen erhöhte. Die vier genannten Organisationen, gewidmet der Förderung oder logistischen Unterstützung von Siedlungen im Westjordanland, wurden demselben Regime der Vermögenssperre und des Reiseverbots unterstellt wie bereits die 2024 sanktionierten Siedler.

Im Juli 2026 wandte sich die Diskussion einer begrenzteren Hypothese zu, den spezifischen Handel mit den Siedlungen zu verbieten oder zu besteuern, nicht mit Israel als Ganzem. Am 14. Juli gab Kallas vor den Ministern zu, dass die Rechtsgrundlage selbst weiterhin umstritten sei, qualifizierte Mehrheit als Handelspolitik oder Einstimmigkeit als Sanktion, wobei Juristen je nach Auftrag zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen kämen. Irland und Spanien beharrten darauf, Deutschland, Italien, Ungarn und Tschechien hielten an ihrem Vorbehalt fest. Der israelische Minister Gideon Sa’ar entgegnete, es habe nie eine Mehrheit gegeben, weder eine qualifizierte noch irgendeine andere. An diesem Tag wurde keine Entscheidung getroffen.

Zwischen dem 7. und dem 10. September 2026 hielt der Internationale Gerichtshof in Den Haag die Anhörungen zu den von Deutschland erhobenen vorläufigen Einwendungen in dem Verfahren ab, das Nicaragua wegen dessen Unterstützung für Israel angestrengt hatte. Eine vorläufige Einwendung ist, im Vokabular des Gerichtshofs, ein Argument, das das Verfahren beenden soll, bevor die Hauptsache geprüft wird, mit der Begründung, der Gerichtshof sei nicht zuständig oder die Klage unzulässig. Es handelte sich also um eine rein verfahrensrechtliche Debatte, ohne Stellungnahme zu den Vorwürfen in der Sache. Die deutsche Vertreterin, Julia Monar, und der nicaraguanische Vertreter, Carlos Argüello Gómez, legten ihre Positionen in zwei Runden dar, Deutschland am Montag und Mittwoch, Nicaragua am Dienstag und Donnerstag. Der Gerichtshof entschied in dieser Woche nichts. Er hörte lediglich zu, und zwar nur zu der Frage, ob er das Recht hat, dem Rest zuzuhören.

Die Technologie stimmt nicht ab

Während der Rat über Bevölkerungsprozentsätze berät, zirkuliert das Material weiterhin über Kanäle, die keine europäische Abstimmung kontrolliert. Laut dem im März 2026 veröffentlichten Jahresbericht des Stockholmer Internationalen Instituts für Friedensforschung lieferten die Vereinigten Staaten achtundsechzig Prozent der Waffenimporte Israels zwischen 2021 und 2025, Deutschland einunddreissig Prozent, mit einem Anstieg von zwölf Prozent gegenüber dem vorherigen Fünfjahreszeitraum. Deutschland war während eines Grossteils dieses Zeitraums der zweitgrösste Lieferant Israels weltweit, mit Marinematerial wie den vor Gaza eingesetzten Saar-6-Fregatten, was das symbolische Gewicht seiner Aussetzung vom August 2025 erklärt.

Die Zusammenarbeit im Bereich der Überwachung folgt einem ähnlichen, diskreteren Muster. Frontex erneuerte im Dezember 2024 für vier Jahre seinen Vertrag zum Betrieb maritimer Heron-Drohnen von Israel Aerospace Industries und Airbus, mit über sechshundertfünfzigtausend weltweit angesammelten Flugstunden. Die Daten gelangen direkt zum Kommandozentrum von Frontex in Warschau und zu den Kontrollzentren jedes Gastlandes. Kein nationales Parlament stimmt jährlich darüber ab, denn es ist kein Sanktionsinstrument, sondern ein gewöhnlicher Dienstleistungsvertrag.

Der Internationale Gerichtshof hatte in seinem Rechtsgutachten vom 19. Juli 2024 mit zwölf zu drei Stimmen festgestellt, dass alle Staaten die Pflicht haben, die israelische Präsenz im besetzten palästinensischen Gebiet nicht als rechtmässig anzuerkennen und ihr weder Hilfe noch Unterstützung zu deren Aufrechterhaltung zu leisten. Es handelt sich um eine allgemeine völkerrechtliche Pflicht, die sich gleichermassen an zweihundert Staaten richtet. Was diese Episode zeigt, ist, dass zwischen dieser allgemeinen Pflicht und ihrer Übersetzung in einen Drohnenvertrag oder eine konkrete Exportlizenz kein europäischer Mechanismus existiert, der in der Lage wäre, Kohärenz zu erzwingen. Das Recht wird in Brüssel abgestimmt. Die Drohnen fliegen trotzdem…

G.S.

Quellen

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