L'alliance avec Israël que Bruxelles ne vote jamais

L’Europe parle le langage du droit depuis 1980. Elle le parle à Bruxelles, dans des communiqués, dans des conclusions de conseil rédigées avec le soin juridique de qui n’a pas l’intention de les appliquer. Les instruments qui déplacent réellement quelque chose, les armes, les satellites, les drones, le crédit commercial, restent décidés capitale par capitale, entreprise par entreprise, sans jamais passer par un vote collectif. Cette partition n’est pas un accident bureaucratique. Elle est inscrite dans les traités depuis avant que Washington ne devienne l’allié qu’on connaît aujourd’hui, et elle explique, mieux qu’aucun discours sur l’unité européenne, pourquoi le continent peut condamner sans jamais freiner.

Bonn et Paris avant Washington

La première alliance occidentale avec l’État d’Israël n’a pas porté de drapeau américain. Le 10 septembre 1952, à Luxembourg, la République fédérale d’Allemagne a signé avec Israël un accord de réparation de 3 milliards de marks, plus 450 millions supplémentaires pour la Conference on Jewish Material Claims. Son entrée en vigueur, le 27 mars 1953, est intervenue après ratification du Bundestag, au milieu de manifestations et d’une tentative d’attentat contre Adenauer. L’argent, versé en biens et services et non en liquide, a financé une part considérable de l’infrastructure industrielle israélienne de la décennie suivante.

La France a suivi une voie différente mais tout aussi précoce. Sous la Quatrième République puis sous De Gaulle, Paris a été durant les années cinquante le principal fournisseur d’armement d’Israël, coopération nucléaire à Dimona incluse. Ce lien s’est rompu le 3 juin 1967, lorsque De Gaulle a décrété un embargo sur les armes à destination de toutes les parties de la région à la veille de la guerre des Six Jours, mesure qui a frappé dans les faits surtout Israël. L’embargo s’est durci après l’attaque israélienne contre l’aéroport de Beyrouth de décembre 1968 et a culminé, en décembre 1969, avec la fuite clandestine des vedettes de Cherbourg, cinq patrouilleurs construits pour la marine israélienne que la France refusait de livrer. Les États-Unis commençaient tout juste, ces mêmes années, à devenir le fournisseur principal qu’ils seraient après 1973.

Deux capitales européennes, donc, pas une alliance atlantique déjà constituée. Bonn achetait sa réintégration dans la communauté des nations à coups de chèques annuels, Paris vendait des chasseurs Mirage et des réacteurs jusqu’à ce qu’un basculement géopolitique le lui interdise du jour au lendemain. Aucune des deux décisions n’est passée par une institution commune, parce qu’en 1952 comme en 1967, cette institution commune, tout simplement, n’existait pas encore. La Communauté économique européenne avait alors moins d’une décennie et aucun mandat sur la politique étrangère. Ce qui viendrait ensuite, une voix collective capable d’énoncer des principes, mettrait près de trois décennies de plus à apparaître, sans aucun pouvoir équivalent sur les armes ou l’argent que Bonn et Paris avaient déjà démontré savoir manier seules.

Le 10 septembre 1952, la République fédérale d’Allemagne s’est engagée à verser à Israël 3 milliards de marks, plus 450 millions à la Conference on Jewish Material Claims against Germany. (Reparations Agreement, traité enregistré auprès des Nations unies, UNTS vol. 162)

Venise 1980, le langage du droit

Le 13 juin 1980, au Conseil européen réuni à Venise, les Neuf ont fixé pour la première fois de manière collective le vocabulaire que l’Europe répète encore aujourd’hui. La déclaration affirmait que le peuple palestinien devait exercer pleinement son droit à l’autodétermination, que l’Organisation de libération de la Palestine devrait être associée aux négociations, et que les colonies israéliennes constituaient un obstacle grave à la paix et étaient illégales au regard du droit international. Les Neuf ajoutaient qu’ils n’accepteraient aucune initiative unilatérale destinée à modifier le statut de Jérusalem.

La réponse israélienne a été immédiate et sans nuance. Le premier ministre Menahem Begin a comparé la déclaration à la reddition des Sudètes à Munich en 1938, a accusé les Européens d’offrir des garanties à ceux qui cherchaient, selon ses mots, à détruire l’État juif, et a bloqué durant des semaines l’entrée d’une mission d’enquête européenne sur le territoire. Au sein même du gouvernement, le ministre de l’Agriculture, Ariel Sharon, a mené cette résistance.

Ce vocabulaire n’est pas resté isolé à Venise. Le Conseil européen y est revenu à Berlin, en mars 1999, réaffirmant le droit palestinien à un État propre, puis à nouveau en décembre 2012, quand ces mêmes mots, colonies illégales, obstacle à la paix, sont passés de la déclaration politique au texte de conclusions ministérielles à vocation d’application. Quarante-six ans après Venise, ce langage reste, presque mot pour mot, celui qu’emploient les communiqués du Conseil de l’Union européenne. Ce qui a changé, ce n’est pas le vocabulaire, mais la distance entre le dire et le faire respecter.

La ligne de différenciation

L’accord d’association euro-méditerranéen entre l’Union européenne et Israël, en vigueur depuis juin 2000, établit dans son article 2 que le respect des droits de l’homme et des principes démocratiques constitue un élément essentiel de l’accord. Son article 79 prévoit qu’en cas de manquement à cette clause, chacune des parties peut adopter des mesures appropriées, avec priorité pour celles qui perturbent le moins le fonctionnement de l’accord.

Le 10 décembre 2012, lors de sa 3209e réunion, le Conseil des affaires étrangères a donné à cette clause une traduction territoriale précise. Ses conclusions exigeaient que tous les accords entre Israël et l’Union européenne indiquent de manière non équivoque leur inapplicabilité aux territoires occupés par Israël depuis 1967, à savoir le plateau du Golan, la Cisjordanie, Jérusalem-Est comprise, et la bande de Gaza. Sept ans plus tard, le 12 novembre 2019, la Cour de justice de l’Union européenne, dans l’affaire C-363/18, a donné à cette différenciation une force jurisprudentielle. La Cour a jugé, dans les termes exacts de son communiqué officiel, que toute denrée alimentaire originaire d’un territoire occupé par l’État d’Israël doit porter la mention de son territoire d’origine et, lorsqu’elle provient en outre d’une colonie israélienne à l’intérieur de ce territoire, la mention de cette provenance également.

Cette architecture présente une particularité rarement expliquée à un lecteur non spécialisé. Différencier territorialement le commerce et l’interdire complètement sont deux actes juridiques distincts, avec des bases légales distinctes et, surtout, des procédures de décision distinctes. La différenciation existe depuis 2012, s’applique par l’étiquetage et ne requiert aucun vote supplémentaire du Conseil, tandis que l’interdiction reste, en 2026, sans concrétisation, parce qu’elle exige exactement le type de majorité que cet épisode documente et qui se réunit rarement.

La différence pratique est immense et n’est presque jamais expliquée ainsi. Un consommateur européen qui lit sur une étiquette l’origine exacte d’une datte ou d’un vin ne voit ni sanction ni mesure coercitive. Il voit le seul point de cette architecture qui s’applique sans qu’il soit besoin que vingt-sept gouvernements se mettent d’accord.

Qui décide de quoi

C’est ici que réside le mécanisme qu’aucune sanction individuelle ne peut occulter. La suspension des préférences commerciales de l’accord d’association, que la Commission européenne a proposée formellement le 17 septembre 2025, se décide à la majorité qualifiée au Conseil, c’est-à-dire avec le soutien d’au moins quinze États représentant soixante-cinq pour cent de la population de l’Union. Les sanctions individuelles contre des colons ou des dirigeants, en revanche, se décident sous le régime de la politique étrangère et de sécurité commune, qui exige l’unanimité. L’exportation d’armement ne dépend absolument pas de Bruxelles, bien que la position commune 2008/944/PESC fixe des critères communs, parmi lesquels le respect des droits de l’homme et du droit international humanitaire dans le pays de destination finale. Accorder ou refuser chaque licence reste une compétence exclusive de chaque État membre.

L’arithmétique de la majorité qualifiée explique ce qu’aucun communiqué n’admet. L’Allemagne représente environ dix-neuf pour cent de la population de l’Union européenne, l’Italie près de treize pour cent, selon Eurostat. Ensemble, si elles agissaient en bloc de veto, elles totaliseraient trente-deux pour cent, en dessous du seuil de trente-cinq pour cent qu’exige une minorité de blocage.

Une minorité de blocage au Conseil doit être composée d’au moins quatre États membres, faute de quoi la majorité qualifiée est réputée atteinte, même si le seuil de population n’est pas rempli. (Article 16, paragraphe 4, du traité sur l’Union européenne)

L’Allemagne et l’Italie seules, même alignées, ne peuvent mathématiquement bloquer une suspension commerciale, faute à la fois de population et de nombre de partenaires. Ce qui l’a bloquée jusqu’ici, épisode après épisode, c’est l’absence d’une majorité favorable, non la force d’une minorité hostile. La différence est plus que sémantique, car elle déplace la responsabilité politique de deux ou trois capitales résistantes vers l’indifférence dispersée d’un plus grand nombre de gouvernements qui préféreraient ne pas avoir à se prononcer du tout.

L’épreuve de 2024 à 2026

Le dossier récent permet d’observer le mécanisme en mouvement, avec des dates précises. Le Conseil a sanctionné, le 19 avril 2024, quatre colons et deux entités, Lehava et Hilltop Youth, sous le régime européen de sanctions pour violations graves des droits de l’homme. Trois mois plus tard, le 15 juillet, il a ajouté cinq personnes et trois entités supplémentaires, cette fois également pour blocage de l’aide humanitaire à Gaza.

Une proposition plus modeste, exclure Israël du programme EIC Accelerator au sein d’Horizon Europe, a échoué au Conseil le 30 juillet 2025. Huit États la soutenaient, parmi lesquels les Pays-Bas, l’Irlande, la France et l’Espagne. La Hongrie, la Bulgarie et la Tchéquie s’y sont opposées ouvertement, tandis que l’Allemagne et l’Italie, décisives par leur poids démographique, ont dit avoir besoin de plus de temps, ce qui a dans les faits scellé l’échec sans qu’aucune des deux n’ait eu à voter contre.

Le chancelier allemand Friedrich Merz a suspendu, le 8 août 2025, les exportations de matériel militaire utilisable dans l’offensive israélienne sur la ville de Gaza. Un mois plus tard, le 17 septembre, la Commission a proposé son paquet le plus ambitieux à ce jour, suspension des préférences commerciales, sanctions contre deux ministres israéliens et contre des colons violents, et fin du soutien bilatéral non humanitaire. Ces restrictions allemandes n’ont pas duré longtemps, le gouvernement Merz a annoncé le 17 novembre 2025 qu’il les lèverait, avec entrée en vigueur effective le 24 novembre, invoquant le cessez-le-feu en vigueur à Gaza depuis le 10 octobre.

L’Espagne, l’Irlande et la Slovénie ont demandé formellement, le 21 avril 2026, au Conseil des affaires étrangères de suspendre l’accord d’association. Le ministre allemand Johann Wadephul l’a qualifiée d’inopportune, son homologue italien Antonio Tajani a annoncé que le dossier était classé, et Kallas elle-même a confirmé ensuite qu’il n’existait de soutien suffisant ni pour une suspension totale ni pour une suspension partielle. Trois semaines plus tard, après le remplacement de Viktor Orbán par Péter Magyar à Budapest et la fin du veto hongrois qui avait paralysé le dossier pendant des mois, le Conseil est parvenu le 11 mai à un accord politique pour sanctionner des colons et des dirigeants du Hamas, bien que la suspension commerciale n’ait toujours pas réuni la majorité nécessaire. Une nouvelle vague de sanctions, le 28 mai, a ajouté Nachala et sa dirigeante Daniella Weiss, Regavim, Hashomer Yosh et la coopérative Amana, portant à cent trente-six personnes et quarante et une entités le total sous ce régime. Les quatre organisations visées, vouées à la promotion ou au soutien logistique des colonies en Cisjordanie, ont été soumises au même régime de gel des avoirs et d’interdiction de voyager que celui qui pesait déjà sur les colons sanctionnés en 2024.

En juillet 2026, la discussion a bifurqué vers une hypothèse plus limitée, interdire ou taxer le commerce spécifique avec les colonies, non avec Israël dans son ensemble. Le 14 juillet, Kallas a admis devant les ministres que la base juridique elle-même restait disputée, majorité qualifiée en tant que politique commerciale ou unanimité en tant que sanction, avec des juristes parvenant à des conclusions différentes selon la commande. L’Irlande et l’Espagne insistaient, l’Allemagne, l’Italie, la Hongrie et la Tchéquie maintenaient leur réserve. Le ministre israélien Gideon Sa’ar a répondu qu’il n’avait jamais existé de majorité, ni qualifiée ni d’aucune sorte. Aucune décision n’a été prise ce jour-là.

Entre le 7 et le 10 septembre 2026, la Cour internationale de justice a tenu à La Haye les audiences sur les exceptions préliminaires soulevées par l’Allemagne dans l’affaire que le Nicaragua a introduite au sujet de son soutien à Israël. Une exception préliminaire est, dans le vocabulaire de la Cour, un argument qui cherche à clore la procédure avant l’examen du fond, en soutenant que la Cour est incompétente ou que la requête est irrecevable pour une raison distincte des faits dénoncés. Il s’est donc agi d’un débat strictement procédural, sans le moindre prononcé sur les accusations de fond. L’agente allemande, Julia Monar, et l’agent nicaraguayen, Carlos Argüello Gómez, ont exposé leurs positions en deux tours successifs, l’Allemagne les lundi et mercredi, le Nicaragua les mardi et jeudi. La Cour n’a rien tranché cette semaine-là. Elle a seulement écouté, et seulement sur la question de savoir si elle a le droit d’écouter la suite.

La technologie ne vote pas

Pendant que le Conseil délibère sur des pourcentages de population, le matériel continue de circuler par des canaux qu’aucun vote européen ne contrôle. Selon le rapport annuel de l’Institut international de Stockholm pour la recherche sur la paix publié en mars 2026, les États-Unis ont fourni soixante-huit pour cent des importations d’armement d’Israël entre 2021 et 2025, l’Allemagne trente et un pour cent, avec une hausse de douze pour cent par rapport au quinquennat précédent. L’Allemagne a été, durant cette période, le deuxième fournisseur mondial d’Israël, avec du matériel naval comme les frégates Saar 6 employées face à Gaza, ce qui explique le poids symbolique de sa suspension d’août 2025.

La coopération en matière de surveillance suit un schéma similaire, plus discret et plus durable. Frontex, l’agence européenne des frontières, a renouvelé en décembre 2024 pour quatre ans son contrat pour exploiter des drones maritimes Heron, fabriqués par Israel Aerospace Industries en partenariat avec la firme européenne Airbus, avec plus de six cent cinquante mille heures de vol accumulées par ce même modèle d’appareil. Les données que ces engins recueillent sur la Méditerranée parviennent directement au centre de commandement de Frontex à Varsovie et aux centres de contrôle de chaque pays hôte. Aucun parlement national ne vote cette coopération chaque année, parce que ce n’est ni une sanction ni une suspension commerciale, c’est un contrat de services entre une agence communautaire et un fabricant, renouvelé avec la même routine administrative que n’importe quel autre fournisseur d’équipement aérien.

La Cour internationale de justice, dans son avis consultatif du 19 juillet 2024, avait indiqué par douze voix contre trois que tous les États ont l’obligation de ne pas reconnaître comme légale la présence israélienne dans le territoire palestinien occupé et de ne lui prêter ni aide ni assistance pour la maintenir. C’est une obligation générale de droit international, adressée à deux cents États à égalité. Ce que cet épisode montre, c’est qu’entre cette obligation générale et sa traduction dans un contrat de drones ou une licence d’exportation concrète, aucun mécanisme européen n’est capable d’imposer la cohérence. Le droit se vote à Bruxelles. Les drones volent quand même…

G.S.

Sources

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