L’ambiguïté de Bâle était rhétorique, un texte qui évitait le mot État pour ne fermer aucune porte. Celle de Balfour est juridique, soixante-sept mots qui promettent un foyer national juif dans la même phrase où ils promettent de ne nuire à personne, et que Londres a signés à peine deux ans après avoir promis, par écrit, l’indépendance arabe en échange d’une révolte contre l’Empire ottoman. Entre 1917 et 1948, cette contradiction originelle ne s’est pas résolue, elle s’est administrée. Un mandat de la Société des Nations, un haut-commissaire sioniste à la tête d’un territoire à majorité arabe, et trente ans d’immigration organisée ont transformé une lettre privée adressée à un lord en l’infrastructure démographique d’un État qui n’existait pas encore. Jabotinsky, dans l’épisode précédent, imaginait un mur de fer construit par les colons eux-mêmes. Avant que ce mur ne se construise à coups de fusil, c’est une puissance impériale qui l’a construit avec des archives, des recensements et des commissions d’enquête.
Deux promesses que Londres a signées à la fois
En juillet 1915, en pleine guerre contre l’Empire ottoman, le haut-commissaire britannique en Égypte, Henry McMahon, engagea un échange de dix lettres avec Hussein ben Ali, chérif de La Mecque, qui se prolongerait jusqu’en mars 1916. En échange d’une révolte arabe contre Istanbul, McMahon promettait, avec des réserves territoriales rédigées de façon aussi imprécise que le serait plus tard le Programme de Bâle lui-même, la reconnaissance de l’indépendance arabe sur une large bande du Proche-Orient. La révolte arabe éclata en juin 1916. Thomas Edward Lawrence ne rejoignit le rôle d’agent de liaison britannique sur le terrain qu’en octobre de cette même année, plusieurs mois après le déclenchement, non à son origine comme le simplifie le récit populaire ultérieur. Un mois plus tôt, en mai 1916, deux diplomates, le Britannique Mark Sykes et le Français François Georges-Picot, avaient signé en secret un accord qui se partageait ce même territoire entre Londres et Paris, sans mentionner aucune indépendance arabe. La Russie connaissait l’accord, les Arabes non. Quand les bolcheviks le publièrent en novembre 1917, quelques semaines après Balfour, la coïncidence finit d’exposer le schéma, chaque promesse britannique de ces années-là reposait sur le postulat que les autres parties ne compareraient jamais les textes entre eux.
La déclaration qu’Arthur Balfour, secrétaire au Foreign Office, signa le 2 novembre 1917 s’inscrit dans cette même logique de promesses parallèles, bien que son origine ait été moins une improvisation diplomatique qu’un calcul de guerre délibéré. Le Cabinet de guerre britannique discuta le texte pendant des mois, avec Lord Milner et Leo Amery parmi ses rédacteurs, et l’approuva le 31 octobre 1917 avant que Balfour ne l’envoie, le lendemain, à Lionel Walter Rothschild, deuxième baron Rothschild et président de la Fédération sioniste britannique. Les historiens ne s’accordent pas sur ce qui pesa le plus dans cette décision. Circule depuis un siècle la version qui attribue la déclaration à la gratitude britannique envers Chaïm Weizmann pour sa contribution à la synthèse industrielle d’acétone destinée à la production d’explosifs pendant la guerre, une histoire que Weizmann lui-même a entretenue dans ses mémoires et que des historiens ultérieurs, dont Tom Segev, ont relativisée comme un mythe fondateur plus séduisant que vérifiable. Les explications que l’historiographie académique soutient avec le plus de solidité documentaire pointent vers autre chose, la valeur de la déclaration comme propagande destinée à l’opinion juive des États-Unis et de la Russie pas encore bolchevique, deux puissances dont le maintien dans la guerre préoccupait Londres à l’automne 1917, et l’intérêt stratégique impérial à assurer, après la guerre, le contrôle d’un corridor territorial entre le canal de Suez et le reste de l’empire.
La décision ne fut pas unanime, pas même au sein du Cabinet lui-même. Edwin Montagu, secrétaire d’État pour l’Inde depuis juillet 1917 et seul membre juif du gouvernement britannique à ce moment-là, bien que non membre du Cabinet de guerre restreint à cinq hommes qui rédigeait matériellement le texte, s’opposa au projet avec une fermeté que ses collègues chrétiens n’attendaient pas, et présenta en août 1917 un mémorandum intitulé L’antisémitisme du gouvernement actuel, dans lequel il soutenait que faire des juifs une nationalité à part, dotée d’un foyer propre en Palestine, revenait à leur nier la pleine citoyenneté dans les pays où ils vivaient déjà, Grande-Bretagne comprise. Montagu réussit à retarder de plusieurs semaines l’approbation finale du texte. Il ne réussit pas à l’empêcher. Lloyd George lui-même, premier ministre depuis décembre 1916, avait connu Weizmann en 1914 grâce à une présentation de Charles Prestwich Scott, directeur du Manchester Guardian et allié sioniste de la première heure, un contact qui se révélerait plus déterminant pour le résultat final que n’importe quelle objection interne.
« Le gouvernement de Sa Majesté envisage favorablement l’établissement en Palestine d’un foyer national pour le peuple juif, et emploiera tous ses efforts pour faciliter la réalisation de cet objectif, étant clairement entendu qu’il ne sera rien fait qui puisse porter atteinte aux droits civils et religieux des communautés non juives existant en Palestine, ni aux droits et au statut politique dont jouissent les juifs dans tout autre pays. » (Déclaration Balfour, 2 novembre 1917, traduction propre du texte conservé aux National Archives du Royaume-Uni)
San Remo et la lettre devenue droit international
Une lettre d’intention ne gouverne pas un territoire. Cela exigea une autre étape, moins citée que Balfour mais plus déterminante en termes juridiques. Entre le 19 et le 26 avril 1920, le Conseil suprême des puissances alliées se réunit à San Remo et attribua à la Grande-Bretagne le mandat sur la Palestine, incorporant de façon littérale le langage de la déclaration de 1917 à l’instrument qui le rendrait exigible. Le Conseil de la Société des Nations approuva le texte définitif du mandat le 24 juillet 1922, et il entra en vigueur le 29 septembre 1923, une fois réglées les frontières avec les mandats français de Syrie et du Liban. Ce même pacte, en son article 22, parlait, pour les territoires détachés de l’Empire ottoman, d’un dépôt sacré de civilisation en faveur de peuples pas encore capables de se gouverner eux-mêmes. Le mandat sur la Palestine fut le seul des mandats de classe A à incorporer, en plus de cette formule tutélaire générique, l’engagement explicite envers un projet de colonisation nationale d’une communauté qui représentait alors moins d’un dixième de la population du territoire. L’historienne Susan Pedersen, qui a passé en revue avec le plus de détail les archives du système des mandats, souligne que cette double fonction, tutelle envers une population majoritaire et patronage simultané d’un projet national minoritaire, n’avait ni précédent ni parallèle sur aucun autre territoire sous supervision de la Société des Nations, une anomalie juridique que le Conseil lui-même ne résolut jamais sur le fond durant les vingt-cinq ans que dura le mandat.
Herbert Samuel, homme politique libéral britannique et sioniste déclaré, prit ses fonctions en 1920 comme premier haut-commissaire de Palestine, poste qu’il occupa jusqu’en 1925. Sa nomination suscita des soupçons immédiats au sein de la population arabe, qui voyait en lui un juge incapable d’arbitrer avec neutralité un conflit dans lequel sa propre communauté était partie prenante. L’administration de Samuel se révéla, en pratique, plus prudente que ses propres coreligionnaires sionistes ne l’espéraient, en particulier après les émeutes de 1921, lorsqu’il restreignit temporairement l’immigration juive et chercha des formules de gouvernement partagé qui n’aboutirent jamais. Le paradoxe ne se résolut pas avec son départ. Pendant le reste du mandat, l’administration britannique à Jérusalem devrait gouverner, à la fois, comme puissance coloniale neutre face à deux communautés rivales et comme garante juridique d’un projet national que seule l’une de ces deux communautés revendiquait comme sien.
Trente ans d’ingénierie démographique
Le recensement britannique de 1922 dénombra en Palestine un peu plus de sept cent cinquante mille habitants, dont les juifs dépassaient à peine dix pour cent. Le recensement de 1931 montrait déjà une communauté juive proche de dix-sept pour cent d’un million trente-cinq mille habitants. Vers 1947, à la veille de la fin du mandat, la population totale avoisinait les deux millions, avec une communauté juive qui approchait le tiers de l’ensemble. Ce bond ne fut pas le résultat d’une dynamique démographique spontanée, il fut le produit administré de vagues migratoires successives que le mandat lui-même permit et, à certaines périodes, restreignit avec le même pouvoir discrétionnaire. La Troisième Alya, entre 1919 et 1923, amena surtout de jeunes pionniers socialistes de l’Empire russe effondré. Entre 1924 et 1929, la Quatrième Alya intégra une classe moyenne polonaise frappée par de nouvelles restrictions économiques. La Cinquième Alya, de 1929 jusqu’au déclenchement de la guerre en 1939, absorba des dizaines de milliers de juifs d’Allemagne et d’Europe centrale qui fuyaient, avec une urgence croissante après 1933, un régime dont la plupart des chancelleries européennes préféraient encore ne pas nommer pleinement les intentions.
Le Fonds national juif, créé au cinquième Congrès sioniste de 1901, finança une bonne partie de l’achat systématique de terres qui accompagna ces vagues, avec un mécanisme légal, la terre acquise devenait inaliénable, louée à titre permanent à des colons juifs, jamais revendue à des propriétaires arabes. Selon les relevés fonciers que l’administration mandataire elle-même acheva vers la fin de la période, la propriété juive ne dépassa pas sept pour cent du territoire total de la Palestine en 1947, un chiffre bas qui suffit pourtant à déplacer un nombre indéterminé de métayers arabes dont la terre changeait de propriétaire sans qu’ils aient voix au chapitre. Cette accumulation totalisait, vers la fin du mandat, près d’un million et demi de dunams sur un territoire total d’un peu plus de vingt-six millions, concentrés surtout sur la plaine côtière et dans la vallée de Jezréel, les deux régions agricoles les plus fertiles du pays, précisément celles que le partage de 1947 finirait par attribuer presque entièrement au futur État juif.
Le cas le plus documenté de ce mécanisme se produisit dans la vallée de Jezréel, où entre 1921 et 1925 la Palestine Land Development Company, financée par le Fonds national juif, acheta près de deux cent mille dunams à la famille Sursock, de grands propriétaires terriens chrétiens libanais qui n’avaient jamais résidé dans la vallée. L’opération déplaça un nombre de métayers arabes que l’historiographie continue de discuter, de plusieurs milliers selon l’historien Kenneth Stein jusqu’à des chiffres nettement plus élevés selon le chercheur Charles Kamen, aucun des deux n’ayant eu accès à un recensement fiable de la population déplacée à l’époque, un mécanisme que tous deux documentent néanmoins comme le plus efficace, et le moins visible, de toute la colonisation mandataire.
La communauté juive de Palestine ne se contenta pas de croître, elle s’organisa comme un État en miniature à l’intérieur de l’État mandataire. Le Vaad Leumi, conseil national élu, se constitua en 1920 comme interlocuteur reconnu par Londres, la Histadrout, centrale syndicale et moteur économique du sionisme travailliste, fut fondée en décembre de cette même année, et la Haganah, milice d’autodéfense, naquit en juin 1920 en réponse directe aux émeutes de Nabi Musa. En 1929, sur exigence du texte même du mandat, l’Agence juive se réorganisa pour intégrer des organisations juives non sionistes, élargissant sa légitimité internationale sans céder le contrôle politique à la direction travailliste. Quand le mandat prit fin en 1948, cet appareil parallèle n’eut pas à inventer un État, il eut seulement à l’annoncer.
Entre le recensement de 1922 et les estimations précédant le partage de 1947, la proportion juive de la population de Palestine passa d’un peu plus de dix pour cent à près d’un tiers du total, tandis que la propriété foncière juive resta en dessous de sept pour cent de la superficie du pays. (Recensements du gouvernement de Palestine, 1922 et 1931 ; Survey of Palestine, 1946)
Les révoltes, les commissions et le partage que personne n’a signé
La résistance arabe à ce processus n’attendit pas 1936. Les émeutes de Nabi Musa en avril 1920 et celles de Jaffa en mai 1921 avaient déjà fait des dizaines de morts dans les deux camps et suscité une première génération de commissions d’enquête britanniques, la Palin et la Haycraft, dont les rapports recommandaient de modérer le rythme de l’immigration sans que Londres ne les applique avec conséquence. En août 1929, un différend sur l’accès au mur des Lamentations dégénéra en une semaine de violence qui fit cent trente-trois morts juifs, dont soixante-sept dans le massacre d’Hébron, et cent seize morts arabes, la plupart aux mains des forces britanniques qui réprimèrent les émeutes. La commission Shaw qui enquêta sur ces faits identifia, pour la première fois avec une reconnaissance officielle, le déplacement des métayers arabes comme une cause structurelle du malaise, une conclusion que le Livre blanc Passfield de 1930 traduisit en une proposition de restreindre l’immigration et l’achat de terres. Des semaines de pression de l’Organisation sioniste mondiale, avec la démission publique de Weizmann en geste de protestation, obligèrent le premier ministre Ramsay MacDonald à désactiver ces restrictions par une lettre de février 1931 que la presse arabe baptisa aussitôt la lettre noire.
La révolte arabe de 1936 à 1939 fut d’une tout autre ampleur, une grève générale de six mois suivie d’une insurrection armée soutenue que l’administration britannique réprima avec une dureté dont le bilan exact reste discuté. Les registres coloniaux de l’époque font état d’environ deux mille combattants arabes tués lors d’affrontements directs, tandis que des historiens comme Rashid Khalidi, en additionnant exécutions, représailles et morts hors combat que ces registres n’ont pas comptabilisées, élèvent le chiffre à environ cinq mille, parmi lesquels une bonne partie de la direction politique et militaire d’une génération, aux côtés d’environ trois cents juifs et de plus de deux cents soldats et policiers britanniques. En juillet 1937, en pleine violence, la commission Peel présenta la première proposition officielle de partage de la Palestine, un État juif réduit à la plaine côtière et à la Galilée, un État arabe uni à la Transjordanie, et un corridor sous contrôle britannique entre Jérusalem, Bethléem et Jaffa. L’Agence juive l’accepta comme base de négociation lors du vingtième Congrès sioniste de Zurich, en août 1937, à l’issue d’un vote serré et malgré l’opposition frontale des révisionnistes de Jabotinsky, fidèles à leur doctrine des deux rives du Jourdain. Le Haut Comité arabe, dirigé par le mufti de Jérusalem Amin al-Husseini, la rejeta sans nuances. Aucune des deux parties ne signa quoi que ce soit, et la proposition mourut sans être appliquée.
Ce qui, en revanche, fut bel et bien appliqué, deux ans plus tard, c’est le contraire. Le Livre blanc de mai 1939, signé par le secrétaire aux Colonies Malcolm MacDonald, limita l’immigration juive à septante-cinq mille personnes réparties sur cinq ans, soumise ensuite au consentement arabe, et restreignit la vente de terres aux juifs sur la majeure partie du territoire. Le mouvement sioniste le dénonça comme une trahison ouverte de Balfour, précisément au moment où l’Europe centrale commençait à se refermer sur sa population juive. Quatre mois plus tard, en septembre 1939, éclata la guerre qui transformerait cette restriction, fixée sur le papier comme un simple ajustement de politique coloniale, en la frontière exacte entre la survie et l’extermination pour un nombre de personnes que personne, à Londres, en 1939, n’osa encore calculer…
G.S.
Sources
- La déclaration Balfour, 1917 (texte et fac-similé)
- Le mandat pour la Palestine, 1922, Conseil de la Société des Nations (texte intégral)
- L’accord Sykes-Picot, 1916 (texte)
- La correspondance Hussein-McMahon, 1915-1916
- Tom Segev, One Palestine, Complete: Jews and Arabs under the British Mandate (Henry Holt, 2000)
- Jonathan Schneer, The Balfour Declaration: The Origins of the Arab-Israeli Conflict (Random House, 2010)
- Kenneth W. Stein, The Land Question in Palestine, 1917-1939 (University of North Carolina Press, 1984)
- Charles Kamen, Little Common Ground: Arab Agriculture and Jewish Settlement in Palestine, 1920-1948 (University of Pittsburgh Press, 1991)
- Rashid Khalidi, The Hundred Years’ War on Palestine (Metropolitan Books, 2020)
- Susan Pedersen, The Guardians: The League of Nations and the Crisis of Empire (Oxford University Press, 2015)
- Rapport de la commission Peel, 1937 (résumé et conclusions), Jewish Virtual Library
- Le Livre blanc MacDonald, 1939 (texte)
- A Survey of Palestine, 1946 (Government of Palestine, données censitaires et foncières)
