On attribue à l’AIPAC, l’American Israel Public Affairs Committee, le pouvoir de décider de la politique de Washington envers Israël, et ce pouvoir se mesure aujourd’hui en dizaines de millions de dollars dépensés contre des élus précis. Les archives et l’historiographie racontent une histoire plus inconfortable, aussi bien pour ceux qui expliquent tout par le lobbying que pour ceux qui le nient. L’alliance a été bâtie par des présidents, pour des raisons de guerre froide, avant que n’existe le dispositif qui la protège aujourd’hui. Ce que le lobbying a ajouté, et ce qui a changé en 2021, c’est le prix que paie un élu pour s’écarter de la ligne. Cet épisode en reconstitue le prix, les limites et ce que les résultats contrastés de l’an dernier en disent.
Le bureau de Kenen et la question que le Sénat a laissée ouverte
L’organisation qui s’appelle aujourd’hui l’AIPAC est née comme le bras de pression de l’American Zionist Council, fédération d’organisations sionistes américaines, et son directeur exécutif fut Isaiah Kenen. Les sources situent la naissance de ce bras entre 1951 et 1954, et l’on suit ici Kobby Barda (Modern Judaism, 2026), qui, d’après les papiers de Philip Bernstein conservés à l’Université de Rochester, la place en mars 1954.
Une organisation qui recevait de l’argent, fût-ce indirectement, de la Jewish Agency, l’organisme qui représentait le mouvement sioniste mondial, posait d’emblée une question juridique.
Cette question a un nom, le Foreign Agents Registration Act de 1938, qui oblige à s’enregistrer toute personne agissant aux États-Unis pour le compte d’un mandant étranger. Le 2 août 1963, la commission des Affaires étrangères du Sénat, présidée par J. William Fulbright, examina si les versements de la Jewish Agency au Conseil, que Barda chiffre à 1,5 million de dollars entre 1955 et 1962, obligeaient à enregistrer l’organisation de Kenen. Un responsable de l’agence reconnut devant la commission qu’elle payait des abonnements du Conseil, destinés à distribuer du matériel. Il n’y eut aucune sanction, et l’AIPAC continua d’opérer comme groupe de lobbying intérieur, sans s’enregistrer comme agent étranger.
L’interprétation de ces versements reste disputée. Grant F. Smith, à qui l’on doit la déclassification des minutes de l’audition, soutient que l’AIPAC opère en marge du cadre juridique du FARA. Barda reconnaît ce mérite et conteste en revanche que le bulletin Near East Report ait servi de couverture au blanchiment d’argent étranger. Il cite le témoignage de Kenen, selon lequel les achats du Conseil n’ont jamais dépassé 23 % des exemplaires, et conclut que le bulletin fut un produit commercial. La question de l’audition demeure entière, celle de savoir jusqu’où une organisation accusée de défendre les intérêts d’un autre État peut se présenter comme un lobby domestique, et Mearsheimer et Walt la rouvrent quatre décennies plus tard.
Une alliance née avant le lobbying
Le chiffre qui ouvre presque tous les débats sur l’AIPAC est celui de l’aide, dont il faut regarder la courbe avant de lui chercher une cause. Selon le Congressional Research Service, le service d’analyse du Congrès, entre 1949 et 1965 Israël a reçu en moyenne quelque 63 millions de dollars par an, dont plus de 95 % en aide au développement économique et en aide alimentaire. C’était l’aide d’un petit pays isolé, non celle d’un allié stratégique.
Le tournant intervient dans les années 1960, et Douglas Little l’a reconstitué en 1993 à partir de documents déclassifiés, dans l’International Journal of Middle East Studies. En août 1962, Kennedy propose à Ben Gourion les missiles antiaériens Hawk en échange de l’acceptation par Israël du plan Johnson sur les réfugiés palestiniens, et la vente se conclut en septembre. Le 23 mars 1966, 48 avions A-4 Skyhawk sont autorisés pour 72,1 millions de dollars, plus lents que les F-4 Phantom qu’Israël réclamait. Les Phantom ne sont accordés que le 25 novembre 1968, à la condition qu’Israël renouvelle son engagement de ne pas être le premier à se doter de l’arme atomique au Moyen-Orient. Little soutient que pour Johnson, comme pour ses deux prédécesseurs, combattre les guerres de libération nationale et empêcher la prolifération nucléaire comptaient au moins autant que gagner des élections, et rappelle qu’en mai 1964 il jugeait que la géopolitique devait, pour l’heure, primer sur la politique intérieure. Un président qui conditionne la vente d’avions à un engagement sur le programme nucléaire de l’acheteur ne se comporte pas en otage.
L’aide des années 1960 s’est décidée à la Maison-Blanche et au Pentagone, et la question pertinente est de savoir à quel moment l’appareil est passé du rôle de spectateur à celui de garant.
Après la guerre d’octobre 1973, la courbe se brise.
Selon le Congressional Research Service, le Congrès a approuvé 2,2 milliards de dollars d’aide d’urgence à Israël après la guerre d’octobre 1973, dont 1,5 milliard de subventions militaires, le plus grand paquet d’aide sous forme de dons accordé jusque-là à Israël, les 700 millions restants prenant la forme d’un prêt.
Le même service comptabilise 174,965 milliards de dollars courants de 1949 à l’exercice 2025, et le protocole d’accord signé le 14 septembre 2016 en fixe 38 milliards pour les exercices 2019 à 2028. Aucune de ces étapes ne s’est décidée avec le dispositif électoral actuel, qui n’existait pas, mais toutes ont exigé un Congrès prêt à les voter, et c’est là que le lobbying intervient, l’aide se négociant dans l’exécutif et s’exécutant par un vote.
Trois épreuves de force, trois résultats différents
Le 28 octobre 1981, le Sénat approuva par 52 voix contre 48 la vente d’avions d’alerte avancée AWACS à l’Arabie saoudite, à laquelle l’AIPAC et d’autres organisations juives s’étaient publiquement opposées. David Tal, qui a travaillé dans les archives israéliennes et à la bibliothèque Reagan (Diplomatic History, 2023), montre que Reagan reçut 45 sénateurs et en fit changer d’avis 19, dont Roger Jepsen. Il montre aussi, contre le consensus de l’historiographie, qu’Israël n’a pas cherché à la bloquer et que le gouvernement Begin s’en est servi comme monnaie d’échange, la dénonçant en public tout en négociant en privé des compensations, dont des F-15 et des F-16 supplémentaires, un accès à l’information satellitaire et de meilleures conditions de crédit. Le lobbying perdit le vote, et selon Tal Israël obtint plus d’aide militaire et une coopération stratégique accrue.
En septembre 1991, George H. W. Bush demanda au Congrès de différer de 120 jours l’examen de 10 milliards de dollars de garanties de prêts à Israël, au motif que la Maison-Blanche avait besoin d’espace pour la conférence de paix de Madrid, et prévint qu’il userait de son veto si nécessaire. Le 12 septembre, il s’expliqua devant la presse.
On m’a dit aujourd’hui qu’il y a quelque chose comme mille lobbyistes au Capitole, du côté opposé de la question. Nous avons ici, en bas, un petit bonhomme solitaire qui s’y essaie. (George H. W. Bush, conférence de presse du 12 septembre 1991, traduction de l’auteur)
Les garanties furent annoncées le 11 août 1992 à Kennebunkport, après que Yitzhak Rabin eut remporté les élections israéliennes de juin et promis de geler les nouvelles constructions dans les colonies de Cisjordanie et de Gaza, condition que Washington avait posée (UPI). Bush perdit l’élection de novembre 1992, et attribuer cette défaite à ce bras de fer est une inférence qu’aucun document consulté pour cet épisode ne soutient.
Reste 2015. L’opposition à l’accord nucléaire avec l’Iran fut, selon Elizabeth Drew (The New York Review of Books, 22 octobre 2015), une campagne de l’AIPAC et d’organisations alliées dont les dépenses auraient atteint 40 millions de dollars, même si certaines estimations sont inférieures. Selon Drew, l’AIPAC avait jusque-là agi en organisation bipartisane, et son opposition véhémente à l’accord en fit l’alliée des républicains dans un combat très partisan. Le 10 septembre, le vote destiné à clore le débat sur la résolution de rejet, qui exigeait 60 voix, réunit 58 pour et 42 contre, et échoua. L’accord survécut à l’examen du Congrès, et Drew soutient que l’immixtion de Netanyahou dans la politique partisane américaine se retourna contre ses promoteurs.
Une épreuve perdue mais exploitée par le gouvernement israélien, une autre différée et conditionnée, une autre perdue sans circonstances atténuantes. Aucune n’entre dans la formule d’un lobby qui obtient toujours ce qu’il veut, toutes entrent dans celle d’une organisation qui renchérit le coût de la contradiction.
Mesurer le pouvoir d’un groupe de pression à ses votes est trompeur, car les défaites laissent une trace dans les procès-verbaux, alors que ce qu’un lobbying obtient en silence, en évitant qu’une proposition n’arrive au vote, ne figure dans aucun registre.
Du bureau aux urnes, et ce que les urnes ont rendu
Jusqu’en 2021, l’AIPAC n’avait jamais versé directement d’argent à des candidats fédéraux (Sludge). Elle faisait pression sur ceux qui votaient, et le financement des campagnes revenait à d’autres. Cette année-là, elle constitua l’AIPAC PAC le 15 décembre 2021, un comité d’action politique qui ne peut donner que 5 000 dollars par candidat et par élection, et le 3 janvier 2022 elle enregistra le United Democracy Project, un super PAC, c’est-à-dire un comité qui ne peut pas donner aux candidats mais peut collecter et dépenser des sommes illimitées de son propre chef, de manière formellement indépendante des campagnes (FactCheck.org). L’échelle se lit dans les registres de la Commission électorale fédérale, la FEC. Entre le 1er janvier 2025 et le 31 juillet 2026, le United Democracy Project a déclaré des recettes de 107 542 702 dollars, des dépenses indépendantes de 50 927 163 et une réserve de 59,1 millions en caisse. Selon FactCheck.org, ses recettes dépassaient déjà en juin, avec environ 104 millions, le total de tout le cycle 2024, soit 87,1 millions. Au cycle 2024, il a dépensé près de 9,9 millions contre Jamaal Bowman et plus de 5,2 millions contre Cori Bush, et tous deux ont perdu. FactCheck n’attribue pas ces défaites à l’argent, et une primaire admet trop de causes pour qu’on le fasse ici.
Le cycle 2026 offre des archives plus ambiguës. Dans le Kentucky, la primaire républicaine du 19 mai a opposé le représentant Thomas Massie, critique de l’aide à Israël, à Ed Gallrein, le candidat soutenu par Trump. On y a dépensé 37 millions, un record pour une primaire de la Chambre selon Louisville Public Media, et Massie a perdu de dix points. Le United Democracy Project a mis 4,1 millions, pour l’essentiel en publicités d’attaque contre Massie, et MAGA KY, un comité formé par des conseillers de campagne de Trump qui a attaqué le représentant pendant près d’un an, 7,4 millions.
Attribuer la chute de Massie à la seule AIPAC, alors que le président soutenait son rival, reviendrait à confondre une coïncidence d’intérêts avec une cause.
Dans le Michigan, le 4 août, Abdul El-Sayed a remporté la primaire démocrate au Sénat face à Haley Stevens avec une marge proche d’un point, selon Al Jazeera. Le United Democracy Project avait investi 30,6 millions en faveur de Stevens et contre El-Sayed selon Sludge, son plus gros investissement dans une seule course, et selon Al Jazeera El-Sayed s’est imposé face à plus de 60 millions de dépenses, en majorité de groupes pro-israéliens. Dans la 11e circonscription du New Jersey, le United Democracy Project a dépensé plus de deux millions contre Tom Malinowski lors de la primaire spéciale du 5 février, et c’est Analilia Mejia qui l’a emporté, que cette dépense ne cherchait pas à favoriser, puisque selon NBC News elle a fragmenté le vote modéré.
Un mécanisme moins visible s’ajoute. Selon FactCheck.org (2026), le United Democracy Project a fait passer plus de 40 % de ses dépenses de primaires des deux partis, au cycle 2026, par des comités éphémères et des comités relais qui brouillent sa trace. Les totaux publiés divergent, car ils mesurent des choses différentes. Sludge compte 104,3 millions de dépenses du PAC et du super PAC réunis au cycle 2026, et la FEC enregistre 77 millions de décaissements du second entre janvier 2025 et juillet 2026. L’argent arrive enfin devant un électorat qui bouge, et un élu qui calcule son risque lit à la fois l’argent et les sondages. En février 2026, Gallup a relevé que 41 % des Américains sympathisaient davantage avec les Palestiniens et 36 % avec les Israéliens, écart sans signification statistique, mais qui un an plus tôt était de 46 % contre 33 % en faveur des Israéliens. Chez les démocrates, 65 % penchaient pour les Palestiniens et 17 % pour les Israéliens. Chez les républicains, 70 % pour les Israéliens et 13 % pour les Palestiniens.
Ce que les historiens discutent, et ce qu’aucune archive ne peut trancher
La thèse qui a placé le lobbying au centre du débat public a été formulée par John Mearsheimer et Stephen Walt dans la London Review of Books du 23 mars 2006. Ils définissent le Lobby comme une coalition lâche d’individus et d’organisations qui orientent la politique étrangère américaine dans un sens pro-israélien, précisent qu’il n’est ni un mouvement unifié ni une conspiration comme celle des Protocoles des Sages de Sion, et soutiennent que ni la valeur stratégique d’Israël pendant la guerre froide ni l’impératif moral lié à la persécution des juifs ne suffisent à expliquer le niveau du soutien. De l’AIPAC, ils écrivent qu’elle est « un agent de facto d’un gouvernement étranger » qui exerce un contrôle de fer sur le Congrès, et ajoutent que ses membres font ce que font les autres groupes d’intérêt, mais bien mieux (traduction de l’auteur).
Les réponses les plus solides ne viennent pas de ceux qui nient tout. Itamar Rabinovich, ambassadeur d’Israël à Washington au milieu des années 1990 et donc partie intéressée, admet chez Brookings (2008) que la politique intérieure et le lobbying comptent pour le ton et le moment, mais soutient que les décisions de fond sont prises par des présidents attentifs aux facteurs stratégiques, et cite Aaron David Miller, qui ne se rappelle aucune décision majeure dictée par l’appel d’un lobbyiste. Chris Toensing et Mitchell Plitnick, dans MERIP (2007), depuis une position critique envers Israël, parviennent à une conclusion voisine par un autre chemin. Ils rappellent que les responsables voyaient le Moyen-Orient à travers le prisme de la guerre froide, que les grandes institutions pro-israéliennes surgissent sous Reagan, l’alliance déjà établie, et que la politique américaine montre des continuités depuis Truman. Kenneth Stein, d’Emory, cite pour sa part les mémoires de Zbigniew Brzezinski, Power and Principle (1983), où le conseiller à la sécurité nationale de Carter décrit la vente simultanée d’avions à l’Égypte, à l’Arabie saoudite et à Israël comme une stratégie pour paralyser le puissant lobby israélien au Capitole. Ce témoignage confirme deux choses à la fois. Le lobby existe, et les responsables le traitent comme un obstacle que l’on contourne, non comme un maître.
Ce que les documents permettent d’affirmer est inconfortable pour les deux camps. Le lobbying pro-israélien est une institution réelle, au financement croissant, dont les méthodes incluent depuis 2021 la dépense électorale directe contre des élus précis. Il est efficace à la marge, où il renchérit la dissidence individuelle et protège le statu quo quand l’affaire n’occupe pas un président. Il n’a pas fabriqué l’alliance, établie pour des raisons de guerre froide, qui a survécu à des batailles perdues comme celles de 1981 et de 2015. Ce qu’aucune archive ne peut établir, car l’histoire n’offre pas de contrefactuels, c’est combien d’aide aurait été accordée sans lui. Telle est la position de cet épisode, appuyée sur ce que documentent Little, Tal et Drew.
Chaque défaite visible enseigne ce qu’on ne faisait que supposer, que le châtiment n’est pas automatique, et une menace qui cesse d’être sûre perd une bonne part de sa valeur. Reste l’alliance elle-même, antérieure à l’appareil, soutenue par une architecture de subventions qu’un changement d’opinion publique met des années à démonter, si tant est qu’il y parvienne. L’épisode suivant quitte Washington, car l’impunité diplomatique que décrit cette série ne repose pas sur un seul allié, et l’Europe a mis de son côté ce qui lui revenait…
G.S.
Sources
- Kobby Barda, Senator Fulbright’s 1963 AIPAC Hearing, Modern Judaism 46(2), 2026
- Douglas Little, The Making of a Special Relationship, International Journal of Middle East Studies, 1993
- David Tal, An Arms Deal as a Bargaining Chip, Diplomatic History 47(4), 2023
- American Presidency Project, George Bush’s News Conference, 12 septembre 1991
- UPI, Bush strikes Israel loan deal with Rabin, dépêche datée du 12 août 1992
- Elizabeth Drew, How They Failed to Block the Iran Deal, The New York Review of Books, 22 octobre 2015
- NPR, Vote to down Iran nuclear deal fails in Senate, 10 septembre 2015
- Congressional Research Service, U.S. Foreign Aid to Israel (RL33222), édition de 2007
- Congressional Research Service, U.S. Foreign Aid to Israel (RL33222), édition de 2019
- Congressional Research Service, U.S. Foreign Aid to Israel (RL33222), édition de 2025
- John Mearsheimer et Stephen Walt, The Israel Lobby, London Review of Books, 23 mars 2006 (copie Pomona College)
- Itamar Rabinovich, Testing the Israel Lobby Thesis, Brookings, 2008
- Chris Toensing et Mitchell Plitnick, The Israel Lobby in Perspective, MERIP, 26 juin 2007
- Kenneth W. Stein, U.S.-Israeli Relations 1947-2010, The View from Washington, dans A. Wittstock (dir.), The World Facing Israel, Frank und Timme, 2011
- Federal Election Commission, United Democracy Project (C00799031)
- FactCheck.org, United Democracy Project, 2024
- FactCheck.org, United Democracy Project, 2026
- Sludge, AIPAC tops $100 million in election spending for second straight cycle, 3 août 2026
- Louisville Public Media, A record-shattering $37M was spent on Kentucky’s Massie-Gallrein race, 17 juillet 2026
- Al Jazeera, Abdul El-Sayed wins Michigan Democratic primary for Senate, 5 août 2026
- NBC News, Pro-Israel super PAC losing bet in New Jersey Democratic primary, 2026
- Gallup, Israelis no longer ahead of Palestinians in Americans’ Middle East sympathies, février 2026
