Europa habla el idioma del derecho desde 1980. Lo habla en Bruselas, en comunicados, en conclusiones de consejo redactadas con el cuidado jurídico de quien no piensa aplicarlas. Los instrumentos que de verdad mueven algo (las armas, los satélites, los drones, el crédito comercial) siguen decididos capital por capital, empresa por empresa, sin pasar jamás por un voto colectivo. Esta partición no es un accidente burocrático. Está escrita en los tratados desde antes de que Washington fuera el aliado que hoy se conoce, y explica, mejor que cualquier discurso sobre unidad europea, por qué el continente puede condenar sin frenar.
Bonn y París antes que Washington
La primera alianza occidental con el Estado de Israel no llevó bandera estadounidense. El 10 de septiembre de 1952, en Luxemburgo, la República Federal de Alemania firmó con Israel un acuerdo de reparación por 3.000 millones de marcos, más 450 millones adicionales para la Conference on Jewish Material Claims. Su entrada en vigor, el 27 de marzo de 1953, llegó tras la ratificación del Bundestag, en medio de manifestaciones y de un intento de atentado contra Adenauer. El dinero, entregado en bienes y servicios y no en efectivo, financió una parte considerable de la infraestructura industrial israelí de la década siguiente.
Francia siguió un camino distinto pero igual de temprano. Bajo la Cuarta República y luego bajo De Gaulle, París fue durante los años cincuenta el principal proveedor de armamento de Israel, incluida la cooperación nuclear en Dimona. Ese vínculo se quebró el 3 de junio de 1967, cuando De Gaulle decretó un embargo de armas a todas las partes de la región en vísperas de la Guerra de los Seis Días, medida que en la práctica golpeó sobre todo a Israel. El embargo se endureció después del ataque israelí al aeropuerto de Beirut de diciembre de 1968 y culminó, en diciembre de 1969, con la fuga clandestina de las lanchas de Cherburgo, cinco patrulleras construidas para la marina israelí que Francia se negaba a entregar. Estados Unidos apenas empezaba, en esos mismos años, a convertirse en el proveedor principal que sería después de 1973.
Dos capitales europeas, entonces, no una alianza atlántica ya constituida. Bonn compraba su reingreso a la comunidad de naciones con cheques anuales, París vendía cazas Mirage y reactores hasta que un giro geopolítico se lo impidió de un día para otro. Ninguna de las dos decisiones pasó por una institución común, porque en 1952 y en 1967 esa institución común, sencillamente, no existía todavía. La Comunidad Económica Europea tenía entonces menos de una década y ningún mandato sobre política exterior. Lo que vendría después (una voz colectiva capaz de enunciar principios) tardaría casi tres décadas más en aparecer, y aparecería, cuando lo hiciera, sin ningún poder equivalente sobre las armas o el dinero que Bonn y París ya habían demostrado saber mover solas.
El 10 de septiembre de 1952, la República Federal de Alemania se comprometió a pagar a Israel 3.000 millones de marcos, más 450 millones a la Conference on Jewish Material Claims against Germany. (Reparations Agreement, tratado registrado ante Naciones Unidas, UNTS vol. 162)
Venecia 1980, el lenguaje del derecho
El 13 de junio de 1980, en el Consejo Europeo reunido en Venecia, los Nueve fijaron por primera vez de manera colectiva el vocabulario que Europa repite hasta hoy. La declaración afirmaba que el pueblo palestino debía ejercer plenamente su derecho a la autodeterminación, que la Organización para la Liberación de Palestina tendría que ser asociada a las negociaciones, y que los asentamientos israelíes constituían un obstáculo grave para la paz y eran ilegales según el derecho internacional. Los Nueve añadían que no aceptarían ninguna iniciativa unilateral destinada a cambiar el estatuto de Jerusalén.
La respuesta israelí fue inmediata y sin matices. El primer ministro Menachem Begin comparó la declaración con la rendición de los Sudetes en Múnich en 1938, acusó a los europeos de ofrecer garantías a quienes buscaban, según sus palabras, destruir el Estado judío, y bloqueó durante semanas el ingreso de una misión de investigación europea al territorio. Dentro del propio gabinete, el ministro de Agricultura, Ariel Sharon, encabezó esa resistencia.
Ese vocabulario no quedó aislado en Venecia. El Consejo Europeo volvió sobre él en Berlín, en marzo de 1999, reafirmando el derecho palestino a un Estado propio, y otra vez en diciembre de 2012, cuando esas mismas palabras (colonias ilegales, obstáculo a la paz) pasaron de la declaración política al texto de unas conclusiones ministeriales con vocación de aplicarse. Cuarenta y seis años después de Venecia, ese lenguaje sigue siendo, casi palabra por palabra, el que usan los comunicados del Consejo de la Unión Europea. Lo que cambió no fue el vocabulario, sino la distancia entre decirlo y hacerlo cumplir.
La línea de diferenciación
El acuerdo de asociación euromediterráneo entre la Unión Europea e Israel, en vigor desde junio de 2000, establece en su artículo 2 que el respeto de los derechos humanos y de los principios democráticos constituye un elemento esencial del acuerdo. Su artículo 79 prevé que, ante un incumplimiento de esa cláusula, cualquiera de las partes puede adoptar medidas apropiadas, con prioridad para las que menos perturben el funcionamiento del acuerdo.
El 10 de diciembre de 2012, en su reunión 3209, el Consejo de Asuntos Exteriores dio a esa cláusula una traducción territorial precisa. Sus conclusiones exigían que todos los acuerdos entre Israel y la Unión Europea indicaran de manera inequívoca su inaplicabilidad a los territorios ocupados por Israel desde 1967, es decir los Altos del Golán, Cisjordania incluida Jerusalén Oriental, y la Franja de Gaza. Siete años después, el 12 de noviembre de 2019, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en el caso C-363/18, dio a esa diferenciación fuerza jurisprudencial. El Tribunal resolvió, en los términos exactos de su comunicado oficial, que todo alimento originario de un territorio ocupado por el Estado de Israel debe llevar la mención de su territorio de origen y, cuando proviene además de un asentamiento israelí dentro de ese territorio, la mención de esa procedencia también.
Esta arquitectura tiene una particularidad que rara vez se explica a un lector no especializado. Diferenciar territorialmente el comercio y prohibirlo por completo son dos actos jurídicos distintos, con distinta base legal y, sobre todo, distinto procedimiento de decisión. La diferenciación existe desde 2012, se aplica mediante el etiquetado y no requiere ningún voto adicional del Consejo, mientras que la prohibición sigue, en 2026, sin materializarse, porque exige exactamente el tipo de mayoría que este episodio documenta y que rara vez se reúne.
La diferencia práctica es enorme y casi nunca se explica así. Un consumidor europeo que lee en una etiqueta el origen exacto de un dátil o de un vino no está viendo una sanción ni una medida coercitiva. Está viendo el único punto de esa arquitectura que se aplica sin necesidad de que veintisiete gobiernos se pongan de acuerdo.
Quién decide qué
Aquí reside el mecanismo que ninguna sanción individual puede ocultar. La suspensión de las preferencias comerciales del acuerdo de asociación, que la Comisión Europea propuso formalmente el 17 de septiembre de 2025, se decide por mayoría cualificada en el Consejo, es decir con el apoyo de al menos quince Estados que representen el sesenta y cinco por ciento de la población de la Unión. Las sanciones individuales contra colonos o dirigentes, en cambio, se deciden bajo el régimen de política exterior y de seguridad común, que exige unanimidad. La exportación de armamento, por su parte, no depende en absoluto de Bruselas, pese a que la posición común 2008/944/PESC fija criterios comunes, entre ellos el respeto de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario en el destino final. Conceder o negar cada licencia sigue siendo, en la práctica, competencia exclusiva de cada Estado miembro.
La aritmética de la mayoría cualificada explica lo que ningún comunicado admite abiertamente. Alemania representa alrededor del diecinueve por ciento de la población de la Unión Europea, Italia cerca del trece por ciento, según Eurostat. Juntas, si actuaran como bloque de veto, sumarían un treinta y dos por ciento, por debajo del umbral del treinta y cinco por ciento que exige una minoría de bloqueo.
Una minoría de bloqueo en el Consejo debe estar compuesta por al menos cuatro Estados miembros, sin lo cual se considera alcanzada la mayoría cualificada, aunque el umbral de población no se cumpla. (Artículo 16, apartado 4, del Tratado de la Unión Europea)
Alemania e Italia solas, incluso alineadas, no pueden matemáticamente bloquear una suspensión comercial, porque les falta tanto población como número de socios. Lo que la ha bloqueado hasta ahora, episodio tras episodio, es la ausencia de una mayoría favorable, no la fuerza de una minoría hostil. La diferencia es más que semántica, porque desplaza la responsabilidad política de dos o tres capitales resistentes hacia la indiferencia dispersa de un número mayor de gobiernos que preferirían no tener que pronunciarse en absoluto.
La prueba de 2024 a 2026
El expediente reciente permite observar el mecanismo en movimiento, con fechas precisas. El Consejo sancionó, el 19 de abril de 2024, a cuatro colonos y dos entidades, Lehava y Hilltop Youth, bajo el régimen europeo de sanciones por violaciones graves de derechos humanos. Tres meses después, el 15 de julio, añadió cinco personas y tres entidades más, esta vez también por bloquear la ayuda humanitaria a Gaza.
Una propuesta más modesta, excluir a Israel del programa EIC Accelerator dentro de Horizonte Europa, fracasó en el Consejo el 30 de julio de 2025. Ocho Estados la apoyaban, entre ellos Países Bajos, Irlanda, Francia y España. Hungría, Bulgaria y Chequia se opusieron abiertamente, mientras que Alemania e Italia, decisivas por su peso demográfico, dijeron necesitar más tiempo, lo que en la práctica selló el fracaso sin que ninguna de las dos tuviera que votar en contra.
El canciller alemán Friedrich Merz suspendió, el 8 de agosto de 2025, las exportaciones de material militar utilizable en la ofensiva israelí sobre Ciudad de Gaza. Un mes después, el 17 de septiembre, la Comisión propuso su paquete más ambicioso hasta la fecha, suspensión de las preferencias comerciales, sanciones contra dos ministros israelíes y contra colonos violentos, y el fin del apoyo bilateral no humanitario. Esas restricciones alemanas duraron poco, el Gobierno de Merz anunció el 17 de noviembre de 2025 que las levantaría, con entrada en vigor efectiva el 24 de noviembre, invocando el alto al fuego vigente en Gaza desde el 10 de octubre.
España, Irlanda y Eslovenia pidieron formalmente, el 21 de abril de 2026, al Consejo de Asuntos Exteriores suspender el acuerdo de asociación. El ministro alemán Johann Wadephul lo calificó de inoportuno, su colega italiano Antonio Tajani anunció que el asunto quedaba archivado, y la propia Kallas confirmó después que no existía apoyo suficiente ni para una suspensión total ni para una parcial. Tres semanas más tarde, tras el relevo de Viktor Orbán por Péter Magyar en Budapest y el fin del veto húngaro que había paralizado el expediente durante meses, el Consejo alcanzó el 11 de mayo un acuerdo político para sancionar a colonos y a dirigentes de Hamás, aunque la suspensión comercial seguía sin reunir la mayoría necesaria. Una nueva ronda de sanciones, el 28 de mayo, añadió a Nachala y a su dirigente Daniella Weiss, a Regavim, a Hashomer Yosh y a la cooperativa Amana, elevando a ciento treinta y seis personas y cuarenta y una entidades el total bajo ese régimen. Las cuatro organizaciones señaladas, dedicadas a la promoción o al respaldo logístico de asentamientos en Cisjordania, quedaron sometidas al mismo régimen de congelación de activos y prohibición de viaje que ya pesaba sobre los colonos sancionados en 2024.
En julio de 2026 la discusión giró hacia una hipótesis más limitada, prohibir o gravar el comercio específico con los asentamientos, no con Israel en su conjunto. El 14 de julio, Kallas admitió ante los ministros que la base jurídica misma seguía disputada, mayoría cualificada como política comercial o unanimidad como sanción, con abogados que llegan a conclusiones distintas según el encargo. Irlanda y España insistían, Alemania, Italia, Hungría y Chequia mantenían su reserva. El ministro israelí Gideon Sa’ar respondió que jamás había existido una mayoría, ni cualificada ni de ningún tipo. Ninguna decisión se tomó ese día.
Entre el 7 y el 10 de septiembre de 2026, la Corte Internacional de Justicia celebró en La Haya las audiencias sobre las excepciones preliminares planteadas por Alemania en el caso que Nicaragua presentó por su apoyo a Israel. Una excepción preliminar es, en el vocabulario de la Corte, un argumento que busca cerrar el proceso antes de que se examine el fondo, alegando que la Corte carece de competencia o que la demanda es inadmisible por alguna razón distinta a los hechos denunciados. Se trató, por tanto, de un debate estrictamente procesal, sin pronunciamiento alguno sobre las acusaciones de fondo. La agente alemana, Julia Monar, y el agente nicaragüense, Carlos Argüello Gómez, expusieron sus posiciones en dos rondas sucesivas, Alemania los días lunes y miércoles, Nicaragua los días martes y jueves. La Corte no falló nada esa semana. Solo escuchó, y solo sobre la pregunta de si tiene derecho a escuchar el resto.
La tecnología no vota
Mientras el Consejo delibera sobre porcentajes de población, el material sigue circulando por canales que ningún voto europeo controla. Según el informe anual del Instituto Internacional de Estocolmo para la Investigación de la Paz publicado en marzo de 2026, Estados Unidos suministró el sesenta y ocho por ciento de las importaciones de armamento de Israel entre 2021 y 2025, Alemania el treinta y uno por ciento, con un aumento del doce por ciento respecto al quinquenio anterior. Alemania fue, durante buena parte de ese periodo, el segundo proveedor mundial de Israel, con equipo naval como las fragatas Saar 6 empleadas frente a Gaza, lo que explica el peso simbólico de su suspensión de agosto de 2025.
La cooperación en vigilancia sigue un patrón parecido, más discreto y más duradero. Frontex, la agencia europea de fronteras, renovó en diciembre de 2024 por cuatro años su contrato para operar drones Heron marítimos, fabricados por Israel Aerospace Industries en asociación con la firma europea Airbus, con más de seiscientas cincuenta mil horas de vuelo acumuladas en todo el mundo por ese mismo modelo de aeronave. Los datos que esos aparatos recogen sobre el Mediterráneo llegan directamente al centro de mando de Frontex en Varsovia y a los centros de control de cada país anfitrión. Ningún Parlamento nacional vota esa cooperación cada año, porque no es una sanción ni una suspensión comercial, es un contrato de servicios entre una agencia comunitaria y un fabricante, renovado con la misma rutina administrativa que cualquier otro proveedor de equipo aéreo.
La Corte Internacional de Justicia, en su opinión consultiva del 19 de julio de 2024, había señalado con doce votos contra tres que todos los Estados tienen la obligación de no reconocer como legal la presencia israelí en el territorio palestino ocupado y de no prestarle ayuda ni asistencia para mantenerla. Es una obligación general de derecho internacional, dirigida a doscientos Estados por igual. Lo que este episodio muestra es que, entre esa obligación general y su traducción en un contrato de drones o en una licencia de exportación concreta, no existe ningún mecanismo europeo capaz de imponer la coherencia. El derecho se vota en Bruselas. Los drones vuelan de todos modos…
G.S.
Fuentes
- Reparations Agreement between Israel and the Federal Republic of Germany, UNTS vol. 162
- Venice Declaration, European Council, 13 June 1980
- Israel Condemns West Europeans’ Stance on Mideast, The Washington Post, 16 de junio de 1980
- Council conclusions on the Middle East Peace Process, 3209th Council meeting, 10 de diciembre de 2012
- Case C-363/18, Organisation juive européenne y Vignoble Psagot, EUR-Lex
- Comunicado de prensa n.º 140/2019, 12 de noviembre de 2019, Tribunal de Justicia de la Unión Europea (copia archivada, European Ombudsman)
- Court of Justice of EU Judgement on Labeling of Foodstuffs from Settlements, texto íntegro de la sentencia (copia archivada, Naciones Unidas, Question of Palestine)
- Council Common Position 2008/944/CFSP, texto consolidado, EUR-Lex
- The review of the EU Common Position on arms exports, SIPRI
- Article 16, Consolidated version of the Treaty on European Union
- Cherbourg Project, artículo de referencia
- “De Gaulle et Israël, hier et aujourd’hui”, por Samy Cohen, Fondation Charles de Gaulle
- Presidency Conclusions, Berlin European Council, 24-25 de marzo de 1999, Consilium
- Commission proposes suspension of trade concessions with Israel, 17 de septiembre de 2025
- Extremist settlers in the occupied West Bank, Council sanctions, 19 de abril de 2024
- Extremist Israeli settlers, EU lists four entities and three individuals, 28 de mayo de 2026
- EU fails to agree Israeli suspension from research fund over Gaza, Euronews, 30 de julio de 2025
- Germany lifts curbs on arms exports to Israel, citing Gaza ceasefire, Al Jazeera, 17 de noviembre de 2025
- EU ministers reject calls to suspend Israeli trade agreement over war crimes, Euronews, 21 de abril de 2026
- EU approves sanctions on Israeli settlers after Hungarian backing, Euronews, 11 de mayo de 2026
- EU seeks to advance trade ban on Israeli settlements, JTA, 14 de julio de 2026
- Full ban on Israeli settlement trade gets “most support” from EU countries, Kallas says, Yahoo News, 13 de julio de 2026
- European Union seeks to advance trade ban on Israeli settlements, The Times of Israel, 14 de julio de 2026
- Public hearings on the preliminary objections raised by Germany, Nicaragua v. Germany, ICJ
- Advisory Opinion of 19 July 2024, Question of Palestine, Naciones Unidas
- Trends in International Arms Transfers, 2025, SIPRI, marzo de 2026
- EU’s Frontex procures new Israeli UAV for maritime surveillance, Naval News, diciembre de 2024
- Heron UAV to patrol Mediterranean skies as part of extended ADAS-IAI partnership with Frontex, Naval Today, 24 de diciembre de 2024
- Population and population change statistics, Eurostat, 1 de enero de 2025
