L’Amérique latine est le continent où les droits des peuples indigènes et afrodescendants sont le plus reconnus dans le droit positif, et où leurs défenseurs meurent le plus pour les avoir exercés. Depuis 1989, la Convention 169 de l’OIT (Organisation Internationale du Travail) exige des États qu’ils consultent ces communautés avant d’autoriser tout projet affectant leurs territoires. Quinze pays latino-américains l’ont ratifiée. En quatre décennies, la consultation est devenue le mécanisme le plus efficace pour extraire de la légitimité sans transférer du pouvoir. Ce que cette période a démontré, ce n’est pas que le droit est arrivé tard ou qu’il est resté incomplet. C’est qu’il est arrivé à l’heure et a fonctionné exactement comme il avait été conçu.
L’ingénierie du consentement
La Convention 169 est née comme révision de la Convention 107, qui partait du principe que les peuples indigènes devaient être assimilés à l’État-nation moderne. La révision de 1989 les a reconnus comme sujets collectifs. Elle fut aussi le produit d’une négociation entre trois intérêts incompatibles. Les gouvernements ne voulaient pas céder leur souveraineté sur leurs ressources. Les organisations indigènes réclamaient un droit de veto. Les employeurs, représentés à l’OIT à travers le tripartisme (le mécanisme de représentation équilibrée entre travailleurs, employeurs et gouvernements), avaient besoin que l’extraction continue. Ce qui émergea fut la « consultation préalable, libre et informée » (CPLI), une procédure obligatoire qui n’exige pas le consentement.
La distinction entre consulter et consentir n’est pas sémantique. C’est la différence entre un processus que l’État peut déclarer accompli même si la communauté s’y oppose, et un autre qui requiert un accord pour que le projet avance. La Convention 169 établit la première option. L’État doit conduire la consultation de bonne foi; mais s’il invoque ce qu’il considère comme un intérêt public national, il peut autoriser le projet quoi qu’il en soit. Cette sortie de secours n’est pas un défaut de rédaction. C’est l’architecture délibérée de l’instrument, négociée pour que les pays à intérêts miniers et énergétiques acceptent de le ratifier. La consultation préalable fut, dès l’origine, une soupape qui canalise la résistance sans arrêter l’extraction.
La Déclaration des Nations Unies sur les Droits des Peuples Autochtones employa le terme « consentement » et établit que les États doivent l’obtenir lorsque les projets impliquent le déplacement de communautés ou le stockage de matières dangereuses sur leurs territoires. Mais la Déclaration n’est pas un traité contraignant, c’est une déclaration politique sans mécanisme de sanction. Son adoption produisit une pression internationale dont quelques communautés profitèrent dans des litiges nationaux. Cet élan fut absorbé par le langage d’entreprise. Les sociétés incorporèrent la « consultation CPLI » dans leurs fiches ESG (les métriques de durabilité qu’elles utilisent pour évaluer les investissements). Le consentement libre et informé devint une case à cocher.
Anatomie d’une procédure
Pour comprendre la consultation préalable en pratique, il suffit de suivre sa séquence réelle. L’État ou l’entreprise privée identifie un projet (une mine, un oléoduc, une centrale hydroélectrique). Des études techniques et environnementales sont réalisées. Le dossier est préparé. Et alors, dans cet ordre, la consultation s’engage. En Colombie, le Décret 2613 de 2013 dispose qu’elle doit se tenir avant toute décision définitive. En pratique, les décisions définitives ont déjà des dates, des financeurs et des contrats préparés avant que le processus commence. La communauté ne délibère pas sur si le projet doit exister; elle négocie les conditions de sa mise en oeuvre. Ce n’est pas une consultation préalable. C’est la gestion du conflit après la décision.
La sélection des interlocuteurs est un autre point de fragilité systématique. L’État définit qui sont les représentants légitimes de la communauté consultée. Dans des territoires fragmentés par des décennies de conflit armé ou de déplacement forcé, cette définition est presque toujours politique. Les leaders qui s’opposent au projet sont qualifiés de non-représentatifs ou d’agir sous influence de tiers, une catégorie élastique pouvant inclure des organisations environnementales internationales comme des groupes armés. Ceux qui acceptent de négocier sont élevés au rang d’interlocuteurs valides et leurs accords sont présentés comme le consentement de la communauté. La procédure produit ainsi son propre sujet consulté.
Le cas waorani de Pastaza, en Équateur, est l’un des rares où une communauté réussit à démontrer devant un tribunal que le processus avait été frauduleux dès le début. En 2012, l’État réalisa une consultation pour autoriser l’exploration dans le bloc 22, territoire ancestral waorani, sans traduction dans les langues locales, sans information compréhensible, avec des réunions de quelques heures plutôt que de plusieurs mois. En 2019, la Cour provinciale de Pastaza annula cette consultation. La victoire circula comme preuve que le système pouvait se corriger de l’intérieur. Ce qui suivit fut plus révélateur. L’État fit appel, et en parallèle l’exploration avança dans les blocs adjacents. La victoire légale n’arrêta pas la logique extractive. Elle la déplaça.
Le référendum équatorien d’août 2023 sur l’extraction pétrolière dans le Parc National Yasuní enregistra une participation de 74,3% et une majorité de 58,9% en faveur de la suspension définitive des opérations dans le bloc 43. Le gouvernement du président Daniel Noboa respecta le résultat et engagea le processus de fermeture. Le coût estimé d’indemnisation des entreprises concernées, dont la compagnie nationale Petroecuador, dépassa 1 milliard de dollars, financé par le budget public, c’est-à-dire par les mêmes citoyens qui avaient voté pour la suspension.
Le tour vert
La transition énergétique mondiale a ajouté une dimension nouvelle à ce conflit. Le lithium, le cuivre, le cobalt et les terres rares (les minéraux rares nécessaires à la fabrication de batteries, panneaux solaires et turbines éoliennes) sont distribués dans la croûte terrestre d’une manière qu’un cartographe colonial n’aurait pas tracée avec plus de commodité pour qui extrait. Le Triangle du Lithium, qui couvre le nord du Chili, le nord-ouest de l’Argentine et le sud-ouest de la Bolivie, concentre plus de 60% des réserves mondiales connues. Le Salar de Atacama, territoire ancestral des communautés atacamènes (également appelées lickanantay), est le site d’extraction le plus productif de la planète, où opèrent le chilien SQM et l’américain Albemarle.
Le processus d’extraction requiert de pomper de l’eau salée depuis les nappes souterraines du salar, de l’évaporer dans des bassins artificiels et de traiter le résidu pour obtenir du carbonate de lithium, dans un écosystème désertique d’altitude à recharge hydrique minimale. Les communautés atacamènes dénoncent depuis plus de deux décennies les impacts sur les aquifères dont dépendent leur agriculture d’altitude et leur élevage de camélidés. Les rapports de la Commission d’Évaluation Environnementale du Chili ont documenté des baisses des niveaux d’eau du salar. Les entreprises ont signé des « accords de relation », financé des infrastructures locales et intégré le langage du respect culturel. Les consultations préalables ont eu lieu. Et l’extraction continue.
La Bolivie tenta une variante différente. Depuis 2008, Evo Morales déclara le lithium patrimoine stratégique et créa Yacimientos de Litio Bolivianos (YLB) comme modèle de souveraineté. Mais souveraineté sur la ressource et souveraineté sur le territoire sont deux choses distinctes. En 2011, l’administration Morales poussa la construction d’une route à travers le TIPNIS (Territoire Indigène et Parc National Isiboro Sécure), réserve amazonienne de 64 communautés indigènes. Les communautés répondirent par la VIII Marche Indigène jusqu’à La Paz. Morales recula, promulgua la Loi 180 protégeant le TIPNIS. En 2017, la Loi 969 l’abrogea et autorisa la construction. Le plurinationalisme montra ses limites. Il s’applique quand il n’y a pas d’infrastructure en jeu.
La différence entre l’extractivisme classique du XXe siècle et l’extractivisme vert du XXIe n’est pas structurelle. Elle est rhétorique. Le premier se présentait comme une nécessité de développement national; le second se présente comme une nécessité climatique mondiale. Dans les deux cas, le coût est territorialisé, retombe sur des communautés spécifiques, souvent ethniques, qui voient leurs écosystèmes transformés pour produire des biens dont la valeur est captée ailleurs. La batterie de la voiture électrique fabriquée en Europe ou en Amérique du Nord est produite avec du lithium atacamène extrait d’un salar que les communautés locales ne peuvent pas arrêter, bien qu’il existe une convention internationale qui dit qu’elles le pourraient.
Selon le rapport annuel de Global Witness pour 2022, l’Amérique latine concentra plus de 50% des assassinats documentés de défenseurs de territoires et de l’environnement à l’échelle mondiale. Plus d’un tiers des victimes mondiales appartenaient à des peuples indigènes ou à des communautés afrodescendantes, des groupes qui représentent moins de 5% de la population mondiale. La Colombie, le Brésil et le Mexique se trouvèrent en tête de liste des pays avec le plus grand nombre de cas.
Ce qui change et ce qui ne change pas
Les minorités ethniques d’Amérique latine ont accumulé, en quatre décennies, un patrimoine juridique sans précédent historique. La Constitution colombienne de 1991 a reconnu la propriété collective des territoires des communautés noires et indigènes. La bolivienne de 2009 a déclaré le pays État plurinational, reconnaissant 36 nations indigènes originelles et leurs systèmes normatifs propres. L’équatorienne de 2008 a accordé des droits à la nature comme sujet juridique, reprenant une revendication historique des organisations amazoniennes qui avaient insisté sur le fait que les écosystèmes ne sont pas des propriétés mais des territoires vivants. Aucun autre continent ne dispose d’un corpus constitutionnel comparable dans ce domaine.
Mais les deux couches normatives (la reconnaissance constitutionnelle et l’autorisation exécutive de projets extractifs) ne sont pas en contradiction. Elles opèrent dans des espaces distincts et se nécessitent mutuellement. La reconnaissance constitutionnelle transite par le système judiciaire, lent, coûteux, cas par cas. Les autorisations extractives transitent par le système de licences exécutif, expéditives, produisant des faits sur le terrain avant qu’aucun recours légal puisse aboutir. Le temps qu’une communauté obtienne gain de cause, la route est ouverte, le forage a commencé, l’aquifère est compromis. La coexistence des deux couches n’est pas une défaillance du système. C’est son fonctionnement normal.
L’État latino-américain apprit, après 1991, à avoir besoin des deux architectures. Sans la reconnaissance constitutionnelle, la résistance indigène et afrodescendante devient ingouvernable, sans canal institutionnel, sans possibilité de négocier ni de signer. Sans les licences extractives, l’État perd la capacité fiscale qui finance son fonctionnement et sa légitimité redistributive. Ce que la consultation préalable résout, c’est le problème d’articulation entre les deux couches. Elle produit un document certifiant que la communauté a été entendue, que l’État a agi de bonne foi, que le processus a été respecté. Ce document ne change pas le résultat de la décision. Il change son statut juridique. Et cela, pour les fins de l’État et du marché, est suffisant.
Ce que les peuples indigènes et afrodescendants ont obtenu de quatre décennies de lutte juridique n’est pas le pouvoir d’arrêter l’extraction. C’est le pouvoir de la rendre plus coûteuse en termes de procédure, de visibilité et de conflit. C’est un pouvoir réel, mais il opère à l’intérieur d’une logique qu’ils ne contrôlent pas. L’État décide combien lui coûte cette procédure, quelle visibilité il tolère, quel conflit il gère. Quand le coût monte trop, il change la loi. Comme en Bolivie en 2017. Comme en Équateur quand le milliard de la compensation Yasuní fut présenté non comme le prix du respect d’un droit, mais comme le coût déraisonnable de son exercice…
G.S.
Sources
- Convention sur les peuples indigènes et tribaux, n° 169, Organisation Internationale du Travail, 1989
- Déclaration des Nations Unies sur les Droits des Peuples Autochtones, ONU, 2007
- Observatoire des Conflits Miniers d’Amérique Latine, OCMAL, 2023
- Arrêt waorani, Cour provinciale de justice de Pastaza, Équateur, 2019
- Résultats du référendum populaire Yasuní, Conseil National Electoral d’Équateur, août 2023
- Mineral Commodity Summaries. Lithium, U.S. Geological Survey, 2024
- Global Witness, A Deadly Decade for Land and Environmental Defenders, 2023
- Décret 2613 de 2013, protocole de coordination interinstitutionnelle pour la consultation préalable, Ministère de l’Intérieur de Colombie
- El modelo de industrialización del litio en Bolivia, Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), 2022
- VIII Marcha Indígena / TIPNIS. Cronología del conflicto, CEDIB, 2012
- Constitution Politique de l’État Plurinational de Bolivie, Assemblée Constituante, 2009
- Tierra y Territorio. Los derechos de los pueblos indígenas en América Latina, CEPAL, 2020
